ATOS ADMINISTRATIVOS

07/10/2010 por Roberto Infanti Deixe um comentário »

ATOS ADMINISTRATIVOS

CONCEITO E REQUISITOS DO ATO ADMINISTRATIVO

A Administração Pública realiza sua função executiva por meio de atos
jurídicos que recebem a denominação de atos administrativos.
Temos, assim na atividade pública geral, três categorias de atos
inconfundíveis entre si: atos legislativos, atos judiciais e atos
administrativos.

Conceito- Segundo a lei civil, é ato jurídico todo aquele que tenha por fim
imediato  adquirir, resguardar, transferir, modificar ou extinguir direitos
(CC. art. 81).
Podemos conceituar o ato administrativo com os  mesmo elementos fornecidos
pela Teoria Geral do Direito, acrescentando-se, apenas, a finalidade
pública.
”Ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da
Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato
adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir-se e declarar
direitos, ou impor obrigações aos administrados e a si própria”.
Este conceito é restrito ao ato administrativo unilateral que é ato
administrativo típico. Os atos bilaterais constituem os contratos
administrativos, estudados separadamente.

Diferença de ato administrativo com fato administrativo

Fato-  é toda realização material da Administração em cumprimento de alguma
decisão administrativa, tal como a construção de uma ponte, a instalação de
um serviço público, etc.
O fato administrativo resulta sempre do ato administrativo que o determina.

Requisitos do Ato Administrativo- Os requisitos necessários à sua formação
são: competência, finalidade, forma, motivo e objeto.
Além desses componentes, merecem apreciação o mérito administrativo e o
procedimento administrativo, elementos que, embora não integrem sua
contextura, concorrem para sua formação e validade.

Competência-  Para prática do ato administrativo a competência é a condição
primeira  de  sua validade. Nenhum ato pode ser realizado validamente sem o
que o agente disponha de poder legal para praticá-lo.
Competência  administrativa  é o poder atribuído ao agente da Administração
para  o  desempenho  específico de suas funções= resulta de lei e por ela é
delimitada.
Todo ato emanado de agente incompetente, ou realizado além do limite de que
dispõe a autoridade incumbida de sua prática, é inválido.
A competência administrativa é intransferível e improrrogável.
Pode ser delegada e avocada, desde que as normas reguladoras permitam.

Finalidade-  Outro requisito necessário é a finalidade, ou seja, o objetivo
de  interesse  público  a atingir. Não se compreende ato administrativo sem
fim  público.  A  finalidade  é,  assim,  elemento  vinculado  de  todo ato
administrativo.  O  Direito  positivo  não  admite  ato  administrativo sem
finalidades públicas ou desviadas de suas finalidades específicas.
A  finalidade  do ato administrativo é aquela que a lei indica explícita ou
implicitamente.
A  alteração  da  finalidade  expressa  na  norma  legal  ou  implícita  no
ordenamento jurídico da Administração caracteriza o desvio de poder.

Forma-  O  revestimento exteriorizador. Enquanto a vontade dos particulares
pode  manifestar-se  livremente,  a  da  Administração  exige procedimentos
especiais e forma legal para que se expresse validamente.
Não se confunda, entretanto, simples defeito material na forma com a
relegação da própria forma: aquele é corrigível e não anula o ato (ex. um
erro material em um decreto expropriatório), esta é insuprível  e
nulificadora do ato (como no mesmo exemplo, se a desapropriação for
decretada por um ofício).
A forma normal do ato de administração é escrita, embora existam ordens
verbais (instruções momentâneas de superior à inferior hierárquico) e até
mesmos sinais convencionais (sinais de trânsito- em caso de urgência).
Só  se  admite  não  escrito  em  casos  de urgência, de transitoriedade da
manifestação da vontade administrativa ou de irrelevância do assunto para a
Administração.
A  revogação  ou  a modificação do ato administrativo deve obedecer à mesma
forma  do  ato  originário, uma vez que o elemento formal é vinculado tanto
para sua formação, quanto para seu desfazimento ou alteração.

Diferença-  forma  do  ato  de  procedimento  administrativo-  a  forma é o
revestimento  material  do  ato;  o  procedimento é o conjunto de operações
exigidas   para   sua   perfeição.  Assim,  para  uma  concorrência  há  um
procedimento  que  se  inicia  com o edital e se finda com a adjudicação da
obra  do serviço; e há um ato adjudicatório que se concretiza, afinal, pela
forma estabelecida em lei.

Motivo-  é  a  situação  de  direito ou de fato que determina ou autoriza a
realização do ato administrativo.
Ex. Motivo- ato de improbidade.

Motivação-  a  exposição ou a indicação por escrito dos fatos e fundamentos
jurídicos.
Assim, motivo e motivação- expressam conteúdos jurídicos diferentes.
Motivação  em  regra é obrigatória. Quando, porém, o motivo não for exigido
para  a  perfeição  do ato, fica o agente com a faculdade discricionária de
praticá-lo sem motivação, mas, se o fizer, vincula-se aos motivos aduzidos,
sujeitando-se à obrigação de demonstrar sua efetiva ocorrência.
Assim,  para  a  dispensa  de  um  servidor  exonerável  ad  nutum  não  há
necessidade  de  motivação  do  ato  exoneratório,  mas  se  forem dados os
motivos,  ficará  a autoridade que os deu sujeita à comprovação de sua real
existência.

Objeto- todo ato administrativo tem por objeto a criação , a modificação ou
a  comprovação  de  situações  jurídicas concernentes as pessoas, coisas ou
atividades sujeitas à ação do Poder Público.
O  objeto   identifica-se  com  o  conteúdo  do  ato,  através  do  qual  a
Administração  manifesta  seu  poder  e sua vontade, ou atesta simplesmente
situações preexistentes.
O objeto, nos atos discricionários, fica na dependência da escolha do Poder
Público, constituindo essa liberdade opcional do mérito administrativo.

Mérito Administrativo

Mérito do ato administrativo não é considerado requisito para a formação
do ato, mas tem implicações com o motivo e o objeto do ato, e
consequentemente, com as suas condições de validade e eficácia.
O  mérito  administrativo  consubstancia-se,  portanto,  na  valoração  dos
motivos  e na escolha do objeto do ato, feitas pela Administração incumbida
de   sua   prática  quando  autorizada  a  decidir  sobre  a  conveniência,
oportunidade e justiça do ato a realizar.
”O  merecimento  é  aspecto  pertinente  apenas  aos  atos  administrativos
praticados no exercício de competência discricionária”.
Nos atos vinculados não há que se falar em mérito, visto que toda a atuação
do Executivo se resume no atendimento das imposições legais.
Quanto  ao  mérito  administrativo a Administração decide livremente, e sem
possibilidade  de correção judicial, salvo quando seu proceder caracterizar
excesso ou desvio de poder.

Procedimento Administrativo

É a sucessão ordenada de operações que propiciam a formação de um ato final
objetivado pela Administração.
Ocorre  a  existência  de  uma  série  de  atos necessariamente
interligados, tendo em vista a obtenção de um final.
Exemplo  de  um  procedimento típico é o da concorrência, visto
que  a  adjudicação  da  obra  ou serviço ao melhor proponente (objetivo da
Administração)   precede  operações  intermediárias  (atos  procedimentais:
edital,  verificação de idoneidade, julgamento) necessárias à efetivação da
adjudicação (ato final).
Não se confunde, todavia, o procedimento administrativo com ato
administrativo  complexo,  nem  com  o  ato administrativo composto, senão,
vejamos:

1)-Procedimento  administrativo-  é o encadeamento de operações
que propiciam o ato final.
2)   Ato complexo- é, diversamente, o que resulta da intervenção de dois ou
mais   órgãos  administrativos  para  obtenção  de  um  ato  final  (ex.  a
investidura  de  um  funcionário é ato complexo consubstanciado na nomeação
feita  pelo Chefe do Executivo e complementada pela posse e exercício dados
pelo chefe da repartição em que vai servir o nomeado).
3)  Ato  composto-  é  o que se apresenta com um ato principal e com um ato
complementar  que  o  ratifica  ou aprova- (ex.: autorização que dependa do
visto  de  uma  autoridade  superior).  “Em  tal caso a autorização é o ato
principal e visto é o complementar que lhe dá exequibilidade”.

ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO

Os  atos  administrativos  trazem em si certos atributos que os
distinguem dos atos jurídicos privados.

PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE

“Significa  a  presunção  que fornece regularidade ao ato e não
seus caracteres extrínsecos de perfeição” (Regis Fernandes de Oliveira, Ato
Administrativo, Ed. RT, 4a. edição, pág. 42)
A presunção de legitimidade autoriza a imediata execução ou
operatividade dos atos administrativos. Enquanto não sobrevier o
pronunciamento de nulidade os atos administrativos são tidos por válidos e
operante quer para a Administração, quer para os particulares.
Em razão  da  presunção de legitimidade, transfere-se o ônus da
prova de invalidade do ato administrativo para quem o invoca. Cuida-se da
arguição de nulidade do ato, por vício formal ou ideológico, a prova do
defeito apontado ficará sempre a cargo do impugnante, e até sua anulação o
ato terá plena eficácia.
Decisão  do  STJ: “possuindo a atividade administrativa, em seu
favor,   uma  presunção  de  legitimidade,  cabe  ao  interessado  pleitear
judicialmente  o  restabelecimento  da  situação  anterior” (RSTJ, a4 (30):
153-284, p. 220, rel. Min. Helio Mosimann).
Obs.   eficácia   é  a  idoneidade  que  se  reconhece  ao  ato
administrativo  para  produzir seus efeitos. Um ato eficaz encontra-se apto
para produzir seus efeitos finais, enquanto não for revogado.
Embora  eficaz  pode  não  ser  exequível,  por  lhe  faltar de
verificação   de  uma  condição  suspensiva,  como  a  prática  de  um  ato
complementar  (aprovação,  visto,  homologação, julgamento de um recurso de
ofício, etc)
Ato administrativo perfeito não é o que está apenas acabado
(eficaz), mas sim completo (exequível). a perfeição do ato só se verifica
pela soma da eficácia com a exequibilidade como, aliás, ocorre no Direito
processual em relação à sentença judicial, que, uma vez prolatada, é
eficaz, mas só se torna exequível depois de passada em julgado.

IMPERATIVIDADE

É o atributo do ato administrativo que impõe a coercibilidade para seu
cumprimento ou execução. Esse atributo não está presente em todos os atos,
visto que alguns deles o dispensam, por desnecessário à sua operatividade,
uma vez que os efeitos jurídicos do ato dependem exclusivamente do
interesse particular na sua utilização. (ex. atos enunciativos-
fornecimento de certidões; atos negociais).

AUTO- EXECUTORIEDADE

Consiste  na  possibilidade  que  certos  atos  administrativos ensejam de
imediata e direta execução pela própria Administração, independentemente de
ordem judicial.
As prestações tipicamente administrativas, principalmente as decorrentes do
poder de polícia, podem ser exigidas e executadas imediata e diretamente
pela Administração, sem necessidade de mandado judicial.
Ex.  interdições  de  atividades  ilegais,  embargos  e demolições de obras
clandestinas,  inutilização  de  gêneros  alimentícios  impróprios  para  o
consumo.
De   outra   forma,   quando   inscreve  uma  dívida,  tornando-a  ativa  e
possibilitando sua cobrança, não pode o Poder Público constranger o devedor
a pagá-la.

CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

Quanto aos seus destinatários- atos gerais e individuais.
Quanto ao seu alcance- atos internos e externos.
Quanto ao seu objeto- atos de império, de gestão e de expediente.
Quanto ao seu regramento- atos vinculados e discricionários.

QUANTO AOS SEUS DESTINATÁRIOS

Atos gerais- São aqueles expedidos sem destinatários determinados, com
finalidade normativa, alcançando todos os sujeitos que se encontrem na
mesma situação de fato abrangida por seus preceitos.
São atos de comando abstrato e impessoal, por isso mesmo, revogável a
qualquer tempo pela Administração, mas inatacáveis por via judicial, a não
ser pelo questionamento da constitucionalidade (art. 102, I, “a”, da CF).
Exemplos- regulamentos, instruções normativas e circulares ordinatórias de
serviços.
Características- prevalecem sobre os atos individuais (um decreto
individual não pode contrariar um decreto geral ou regulamentar em vigor- o
ato normativo tem preeminência sobre o ato específico).
Quando de efeitos externos- dependem de publicação no órgão oficial.

-Atos individuais- (ou especiais)- São todos aqueles que se dirigem aos
destinatários certos, criando-lhes situação jurídica particular..
Ex. decretos de desapropriação, de nomeação, demissão, tombamento,  outorga
de licença, permissão e autorização, e outros mais que conferem um direito
ou impõe um encargo a determinado administrado ou servidor.
Quando geram direitos adquiridos tornam-se irrevogáveis (súmula 473 do
STF).
Esses atos, por proverem situações especificadas e concretas, admitem
anulação pela própria Administração, ou pelas vias judiciais comuns (ações
ordinárias) ou especiais (mandado de segurança e ação popular), se
praticados ilegalmente ou com lesão ao patrimônio público.

QUANTO AO SEU ALCANCE: internos e externos.

-Atos internos- são os destinados a produzir efeitos no recesso das
repartições administrativas, e por isso mesmo incidem, normalmente, sobre
os órgãos e agentes da Administração que os expediram.
Não produzem efeito em relação a estranhos.
Ex. portarias e instruções ministeriais.
Não dependem de publicação no órgão oficial para sua vigência, bastando a
cientificação direta aos destinatários ou a divulgação na repartição.
Obs. Estes atos vem sendo utilizados distorcidamente pelas altas
autoridades do Executivo impondo obrigações para os contribuintes, assim,
torna-se imprescindível as sua divulgação externa
..
Atos externos- (ou atos de efeitos externos)- São aqueles que alcançam os
administrados e, em certos casos, os próprios servidores, provendo sobre
seus direitos, obrigações, negócios ou conduta perante a  Administração.
Só  entram  em vigor ou execução depois de oficialmente publicado, em razão
do interesse público no seu conhecimento.

QUANTO AO SEU OBJETO: atos de império, atos de gestão e atos de expediente

-Atos  de império- (ou de autoridade) são todos aqueles que a Administração
pratica  usando  de  sua supremacia sobre o administrado ou servidor e lhes
impõe obrigatório atendimento.
Ex. desapropriações, interdições de atividade.
São  sempre  unilaterais,  expressando a vontade onipotente do Estado e seu
poder de coerção.
São  normalmente  revogáveis e modificáveis a critério da Administração que
os expediu.

-Atos  de  gestão-   são aqueles que a Administração não  utiliza a coerção
sobre os interessados.
Ex.  atos  puramente   de  administração dos bens e serviços públicos e nos
negociais com os particulares. (ex. atos de alienação, aquisição de bens).

-Atos de expediente- são  todos aqueles que se destinam a dar andamento aos
processos  e  papéis que tramitam pelas repartições públicas, preparando-os
para  decisão  de  mérito  a  ser  proferida  pela  autoridade  competente.
Geralmente  são  praticados  por  servidores  subalternos,  sem competência
decisória.

QUANTO AO SEU REGRAMENTO

Atos vinculados- ou regrados- são aqueles para os quais a lei estabelece os
requisitos e condições de sua realização.
A  ação  do administrador fica adstrita aos pressupostos estabelecidos pela
norma legal para a validade da atividade.
Desatendido  qualquer  requisito,  compromete  a eficácia do ato praticado,
tornado-o   passível  de  anulação  pela  própria  Administração,  ou  pelo
Judiciário, se assim o requerer o interessado.
Na prática de  tais atos o Poder Público sujeita-se às indicações legais ou
regulamentares   e  delas  não  se  pode  afastar  ou  desviar  sem  viciar
irremediavelmente a ação administrativa.

Atos  discricionários-  são  os  que  a  Administração  pode  praticar  com
liberdade  de  escolha  de  seu  conteúdo,  de  seu  destinatário,  de  sua
conveniência, de sua oportunidade e do modo de sua realização.
Em adequação a expressão- O certo é falar-se em poder discricionário- A
rigor, a discricionariedade não se manifesta no ato em si, mas sim no poder
de a Administração praticá-lo, porém, a expressão está consagrada na
doutrina e na jurisprudência.
Distinção  entre  ato  discricionário  e  ato  arbitrário-  Discrição  é  a
liberdade  de  ação dentro dos limites legais; arbítrio é ação contrária ou
excedente da lei.
”A  discricionariedade  está  em  permitir  o  legislador  que a autoridade
administrativa  escolha   entre as várias possibilidades de solução, aquela
que melhor corresponda, no caso concreto, ao desejo da lei”.(Fritz Fleiner,
Instituciones de Derecho Administrativo, 1(superscript: a). ed., p. 117).
O poder discricionário não autoriza nem legitima medidas arbitrárias.”Se a
Administração, no uso de seu poder discricionário, não atende ao fim legal,
a que está obrigado, entende-se que abusou do poder”. (Víctor Nunes Leal,
RDA 14/66).
Julgado- Acórdão do TJRN- RDA 14/52- “A competência discricionária não se
exerce acima ou além da lei, senão, como toda e qualquer atividade
executória, com sujeição a ela. O que se distingue da competência vinculada
é a maior mobilidade de que a lei enseja ao executor no exercício, e não na
liberação da lei. Enquanto ao praticar o ato administrativo vinculado a
autoridade está presa a lei em todos os seus elementos (competência,
motivo, objeto, finalidade e forma), no praticar o ato discricionário é
livre (dentro de opções que a própria lei prevê) quanto à escolha dos
motivos (oportunidade e conveniência) e do objeto (conteúdo). Entre
praticar o ato ou dele se abster, entre praticá-lo com este ou aquele
conteúdo (p. ex: advertir apenas ou proibir), ela é discricionária. Porém,
no que concerne à competência, à finalidade e à forma, o ato discricionário
está tão sujeito aos textos legais como qualquer outro”. (Manifestação do
relator então  Desembargador Seabra Fagundes). O Relator destaca o assunto
na sua obra: “O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judiciário”.

QUANTO À FORMAÇÃO DO ATO- simples, complexos e compostos.

Ato simples-  é o que resulta da manifestação de vontade de um único órgão,
unipessoal ou colegiado. Não importa o número de pessoas que participam da
formação do ato; o que importa é a vontade unitária que expressam para dar
origem, a final, ao ato colimado pela Administração. Tanto é ato simples o
despacho de um chefe de seção como a decisão de um conselho de
contribuintes.

Ato complexo- é o que se forma pela conjugação de vontades de mais de um
órgão administrativo. O essencial, nesta categoria de atos, é o concurso de
vontades de órgãos diferentes para a formação de um ato único..
Ex: a investidura de um funcionário é um ato complexo consubstanciado na
nomeação feita pelo Chefe do Executivo e complementado pela posse e
exercício dados pelo Chefe da repartição em que vai servir o nomeado. O ato
complexo só se aperfeiçoa com a integração da vontade final da
Administração, e a partir deste momento é que se torna atacável por via
administrativa ou judicial.
Diferencia-se do procedimento administrativo-  nos procedimentos
praticam-se atos intermediários e autônomos para obtenção de um ato final e
principal.
Ex. concorrência é um procedimento administrativo, o ato final e principal
(adjudicação da obra ou do serviço)  é precedido de vários atos autônomos e
intermediários (edital, verificação de idoneidade, julgamento das
propostas), até chegar-se ao resultado pretendido pela Administração. O
procedimento administrativo é impugnável em cada uma de suas fases, embora
o ato final se torne perfeito após a prática do último ato formativo.

Ato composto- é o que resulta da vontade única de um órgão, mas depende da
verificação por parte de outro, para se tornar exeqüível. Ex: autorização
que dependa do visto  de uma autoridade superior. Em tal caso a autorização
é o ato principal e o visto é o complementar que lhe dá exequibilidade.

QUANTO AO CONTEÚDO- ao ato administrativo pode ser constitutivo, extintivo,
declaratório, alienativo, modificativo ou abdicativo de direitos ou
situações.

Ato constitutivo- é o que cria uma nova situação jurídica individual para
seus destinatários. Ex. licenças, as nomeações de funcionários, as sanções
administrativas
..
Ato extintivo ou desconstitutivo- é o que põe termo a situações jurídicas
individuais. Ex. cassação de autorização, a encampação de serviço de
utilidade pública.

Ato declaratório- é o que visa a preservar direitos, reconhecer situações
preexistentes ou, mesmo possibilitar seu exercício. Ex. apostila de
nomeação, a expedição de certidões.

Ato alienativo- é o que opera a transferência de bens ou direitos de um
titular a outro (em geral dependem de autorização legislativa).

Ato modificativo- é o que tem por fim alterar situações preexistentes, em
suprimir direitos ou obrigações. Ex. alteração de horários, percursos,
locais de reunião e outras situações anteriores estabelecidas pela
Administração.

Ato abdicativo- é aquele pelo qual o titular abre mão de um direito, (em
caráter incondicionado e irretratável). Ex. as renúncias de crédito-
depende de lei.

QUANTO À EFICÁCIA- pode ser válido, nulo e inexistente.

Ato válido- é o que provém de autoridade competente para praticá-lo e
contém todos os requisitos necessários à sua eficácia (pode não ser
exeqüível, por pendente de condição suspensiva ou termo não verificado).

Ato nulo- é o que nasce afetado de vício insanável por ausência ou defeito
substancial em seus elementos constitutivos ou no procedimento formativo. O
ato é ilegítimo ou ilegal e não produz qualquer efeito válido entre as
partes. A nulidade deve ser reconhecida e proclamada pela Administração ou
pelo Judiciário. Essa declaração opera ex tunc, isto é, retroage às suas
origens e alcança todos os seus efeitos passados, presentes e futuros em
relação às partes, só se admitindo exceção para com os terceiros de boa-fé,
sujeitos às suas conseqüências reflexas.

Atos inexistentes- é o que tem aparência de manifestação regular da
Administração, mas não chega a se aperfeiçoar como ato administrativo. É o
que ocorre, por. Ex., com o  “ato praticado por um usurpador de função
pública”. Tais atos equiparam-se, em nosso Direito, aos atos nulos, sendo
assim, irrelevantes e sem interesse prático a distinção entre nulidade e
inexistência, porque ambas conduzem ao mesmo resultado ? a invalidade ? e
se subordinam às mesmas regras de invalidação. Ato inexistente ou ato nulo
é ato ilegal e imprestável, desde o seu nascedouro.

QUANTO À EXEQUIBILIDADE- ato perfeito, imperfeito, pendente e consumado.

Ato perfeito- é aquele que reúne todos os elementos necessários à sua
exequibilidade ou operatividade, apresentando-se apto e disponível para
produzir seus regulares efeitos.

Ato imperfeito- é o que se apresenta incompleto na sua formação ou carente
de um ato complementar para tornar-se exequível e operante.

Ato pendente- é aquele que, embora perfeito, por reunir todos os elementos
de sua formação, não produz seus efeitos, por não verificado o termo ou a
condição de que depende sua exequibilidade ou operatividade. O ato pendente
pressupõe sempre um ato perfeito, visto que antes de sua perfectibilidade
não pode estar com efeitos suspensos.

Ato consumado- é o que produziu todos os seus efeitos, tornando-se por isso
mesmo, irretratável ou imodificável por lhe faltar objeto.

QUANTO À RETRATABILIDADE- Pode ser irrevogável, revogável e suspensível.

Ato irrevogável- é aquele que se tornou insuscetível de revogação (não
confundir com anulação), por ter produzido seus efeitos ou gerado direito
subjetivo para o beneficiário ou, ainda, por resultar de coisa julgada
administrativa. A tendência moderna é considerar-se a irrevogabilidade do
ato administrativo como regra e a revogabilidade como exceção, para dar-se
cada vez mais estabilidade às relações entre a Administração e os
administrados.

Ato revogável- é aquele que a Administração, e somente ela, pode invalidar,
por motivo de conveniência, oportunidade ou justiça (mérito
administrativo). (Obs. Se o ato for ilegal não enseja revogação, mas sim
anulação). A revogação só atua ex nunc.

Ato suspensível- é aquele em que a Administração pode fazer cessar os seus
efeitos, em determinadas circunstâncias ou por certo tempo, embora mantendo
o ato, para oportuna restauração de sua operatividade.

QUANTO AO MODO DE EXECUÇÃO- pode ser auto-executório e não auto-executório.

Auto-executório- é aquele  que traz em si a possibilidade de ser executado
pela própria Administração, independentemente de ordem judicial.

Ato não auto-executório- é o que depende de pronunciamento judicial para
produção de seus efeitos, tal como ocorre com a dívida fiscal, cuja
execução é feita pelo Judiciário, quando provocado pela Administração
interessada na sua efetivação.

QUANTO AO OBJETIVO VISADO PELA ADMINISTRAÇÃO- pode ser principal,
complementar, intermediário, ato-condição e ato de jurisdição..

Ato principal- é o que encerra a manifestação de vontade final da
Administração. O ato principal pode resultar de um único órgão (ato
simples), ou da conjugação de vontades de mais de um órgão (ato complexo)
ou, ainda, de uma sucessão de atos intermediários (procedimento
administrativo).

Ato complementar- é o que aprova ou ratifica o ato principal, para dar-lhe
exequibilidade. O ato complementar atua como requisito de operatividade do
ato principal, embora este se apresente completo em sua formação desde o
nascedouro.

Ato intermediário ou preparatório- é o que concorre para a formação de um
ato principal e final. Ex. concorrência, são atos intermediários o edital,
a verificação de idoneidade e o julgamento das propostas, porque desta
sucessão é que resulta o ato principal e final objetivado pela
Administração, que é a adjudicação da obra do serviço ao melhor proponente.
O ato intermediário é sempre autônomo em relação aos demais e ao ato final,
razão pela qual pode ser impugnado e invalidado isoladamente (o que não
ocorre com o ato complementar), no decorrer do procedimento administrativo.

Ato condição- é todo aquele que se antepõe a outro para  permitir a sua
realização. O ato-condição destina-se a remover um obstáculo à prática de
certas atividades públicas ou particulares, para quais se  exige a
satisfação prévia de determinados requisitos. Ex. concurso é ato-condição
da nomeação efetiva; a concorrência é ato-condição dos contratos
administrativos. A ausência do ato-condição invalida o ato final.

Ato de jurisdição ou jurisdicional- é todo aquele que contém decisão de
matéria controvertida. No âmbito da Administração, resulta, normalmente, da
revisão de ato inferior pelo superior hierárquico ou tribunal
administrativo, mediante provocação ou de ofício

QUANTO AOS EFEITOS- podem ser constitutivos, desconstitutivos e de
constatação.

Ato constitutivo- é aquele pelo qual a Administração cria, modifica um
direito do administrado ou de seus servidores.

Ato desconstitutivo- é aquele que desfaz  uma situação jurídica
preexistente. Geralmente vem precedido de um processo administrativo com
tramitação idêntica à do que deu origem ao ato a ser desfeito.

Ato de constatação- é aquele que pelo qual a Administração verifica e
proclama uma situação fática ou jurídica ocorrente. Seus efeitos são
meramente verificativos.

ESPECÍES DE ATOS ADMINISTRATIVOS

Agrupamento em 05 (cinco) espécies.

ATOS NORMATIVOS

“São aqueles que contêm um comando geral do Executivo, visando a correta
aplicação da lei. O objetivo imediato de tais atos é explicitar a norma
legal”.

Os principais atos administrativos normativos são:

Decretos- são atos administrativos da competência exclusiva dos Chefes do
Executivo, destinados a prover situações gerais ou individuais,
abstratamente previstas de modo expresso, explícito ou implícito, pela
legislação. Comumente o decreto é normativo e geral, podendo ser específico
e individual (ex. de decreto individual- nomeação e exoneração de servidor,
de desapropriação, etc).

Nosso ordenamento administrativo admite duas modalidades de decreto geral
(normativo): “o independente ou autônomo e o regulamentar ou de execução”.

1)Decreto Independente ou autônomo- é o que dispõe de matéria ainda não
regulada especificamente na lei. Não substituem a lei: suprem, apenas, a
sua ausência, naquilo que pode ser suprida pelo Executivo, até que a lei
disponha a respeito. Promulgada a lei, fica superado o decreto.
Obs. Alguns autores não admitem (dentre eles Prof. Maria Sylvia Z. Prietto)
o decreto autônomo após a constituição de 1988- a posição de Hely Lopes
Meirelles é de que somente não é cabível para obrigar alguém a fazer ou
deixar de fazer alguma coisa não prevista, explícita ou implicitamente na
lei.
A hipótese de decreto autônomo poderá ser vislumbrada no art. 84, VI
(redação da EC 32 de 11.9.001)- O aluno deverá observar a redação original
deste dispositivo que mencionava “..na forma da lei” na qual certos autores
afirmavam da impossibilidade do decreto autônomo.

2)Decreto regulamentar ou de execução-  é o que visa explicitar a lei e
facilitar sua execução, aclarando seus mandamentos e orientando sua
aplicação.
Questão: Uma lei já regulamentada é revogada. O decreto regulamentador
continua em vigor?
Posição de Hely Lopes Meirelles- Continua em vigor, desde que a lei nova
contenha a mesma matéria regulamentada.

Regulamentos- são atos administrativos, postos em vigência por decreto,
para especificar os mandamentos da lei ou prover situações ainda não
disciplinadas por lei.
Caracteres: ato administrativo (não legislativo); ato explicativo ou
supletivo da lei; ato hierarquicamente inferior à lei, ato de eficácia
externa.

Instruções Normativas- são atos administrativos expedidos pelos Ministros
de Estado, para execução das leis, decretos e regulamentos (CF, art.. 87,
parágrafo único, II), mas são também utilizadas por outros órgãos
superiores para o mesmo fim.

Regimentos- são atos administrativos normativos de atuação interna, dado
que se destinam a reger o funcionamento de órgãos colegiados e de
corporações legislativas. Destinam-se a prover o funcionamento dos órgãos
da Administração, atingindo unicamente as pessoas vinculadas à atividade
regimental. O regimento é posto em vigência por resolução do órgão diretivo
do colegiado (Presidência ou Mesa).

Resoluções- são atos administrativos normativos expedidos pelas altas
autoridades do Executivo (mas não pelo Chefe do Executivo, que só deve
expedir decretos) ou pelos presidentes dos tribunais, órgãos legislativos e
colegiados administrativos, para disciplinar matéria de sua competência
específica. As resoluções são sempre atos inferiores ao regulamento e ao
regimento, não podendo inová-los ou contrariá-los, mas unicamente
complementá-los e explicá-los

Deliberações- são atos administrativos normativos ou decisórios emanados
dos órgãos colegiados. Quando normativo, são atos gerais; quando
decisórios, são atos individuais.

ATOS ORDINATÓRIOS

São os que visam disciplinar o funcionamento da Administração e a conduta
funcional de seus agentes. São provimentos, determinações ou
esclarecimentos que se endereçam aos servidores públicos a fim de
orienta-los no desempenho de suas atribuições.
Tais atos emanam do poder hierárquico, razão pela qual podem ser expedidos
por qualquer chefe de serviço aos seus subordinados, desde que o faça nos
limites de sua competência.
Os atos ordinatórios da Administração só atuam no âmbito interno das
repartições e só alcançam os servidores hierarquizados, à chefia que os
expediu.
Dentre os atos administrativos ordinatórios de maior freqüência e
utilização na prática são: instruções, as circulares, os avisos, as
portarias, as ordens de serviço, os ofícios e os despachos.

Instruções- são ordens escritas e gerais a respeito do modo e forma de
execução de determinado serviço público, expedidas pelo superior
hierárquico com o escopo de orientar os subalternos no desempenho das
atribuições.

Circulares- são  ordens escritas, de caráter uniforme; expedidas para
determinados funcionários ou agentes administrativos, incumbidos de certos
serviços, ou do desempenho de certas atribuições em circunstâncias
especiais. São atos de menor generalidade que as instruções, embora colimem
o mesmo objetivo: o ordenamento do serviço

Avisos- aos atos emanados dos Ministros de Estado a respeito de assuntos
afetos aos seus ministérios. Os avisos foram largamente utilizados no
Império, chegando, mesmo, a extravasar seus limites, para conter normas
endereçadas à conduta dos particulares.

Portarias- São atos administrativos internos pelos quais os chefes de
órgãos, repartições ou serviços expedem determinações gerais ou especiais a
seus subordinados, ou designam servidores para funções e cargos
secundários. Por portaria também se iniciam sindicância e processos
administrativos. Em tais casos a portaria tem a função assemelhada à da
denúncia do processo penal.
(Obs. Não obrigam particulares- os cidadãos não estão sujeitos ao poder
hierárquico- STF- RF 107/65 e 277, 112/202).

Ordens de serviço- são determinações especiais dirigidas aos responsáveis
por obra ou serviços públicos autorizando seu início, ou contendo
imposições de caráter administrativo, ou especificações técnicas sobre o
modo e forma de sua realização. Tais ordens, comumente são dadas em simples
memorando da Administração.

Ofícios- são comunicações escritas que as autoridades fazem entre si, entre
subalternos e superiores e entre a Administração e particulares, em caráter
oficial. Os ofícios podem conter matéria administrativa como social..
Diferem os ofícios dos requerimentos e petições, por conterem aquelas uma
comunicação ou um convite, ao passo que estes encerram sempre uma pretensão
do particular formulada à Administração.

Despachos- são decisões que as autoridades executivas (ou legislativas e
judiciárias, em funções administrativas) proferem em papéis, requerimentos
e processos sujeitos à sua apreciação.
Despacho normativo- é aquele que, embora proferido em caso
individual; a autoridade competente determina que se aplique aos casos
idênticos, passando a vigorar como norma interna da Administração para as
situações análogas subseqüentes.

ATOS NEGOCIAIS

São todos aqueles que contêm uma declaração de vontade da Administração
apta a concretizar determinado negócio jurídico ou a deferir certa
faculdade ao particular, as condições impostas ou consentidas pelo Poder
Público.
Estes atos, embora unilaterais, encerram um conteúdo tipicamente negocial,
de interesse recíproco da Administração e do administrado, mas não adentram
na esfera contratual.
Enquadram-se: a licença, autorização, permissão, admissão, visto,
aprovação, homologação, dispensa, renúncia e protocolo administrativo.

Licença- ato administrativo vinculado e definitivo. O Poder Público,
verificando que o interessado atendeu a todas as exigências legais,
faculta-lhe o desempenho de atividades ou a realização de fatos materiais
antes vedados ao particular. Ex. exercício de uma profissão, a construção
de um edifício em terreno próprio. Resulta de um direito subjetivo do
interessado. A Administração não pode negá-la quando o requerente satisfaz
todos os requisitos legais para sua obtenção. Expedida traz presunção de
definitividade. Sua invalidação só pode ocorrer por ilegalidade na
expedição do alvará, por descumprimento na execução da atividade ou por
interesse público superveniente, caso em que se impõe a correspondente
indenização.

Autorização- ato administrativo discricionário e precário pelo qual o Poder
Público torna possível ao pretendente a realização de certa atividade,
serviço ou utilização de determinados bens a particulares ou públicos, de
seu exclusivo ou predominante interesse, que a lei condiciona à
aquiescência prévia da Administração, tais como o uso especial de bem
público, o porte de arma, o trânsito por determinados locais, etc.
Não há qualquer direito subjetivo à obtenção ou à continuidade da
autorização, daí por que a Administração pode negá-la ao seu talante, como
pode cassar o alvará a qualquer momento, sem indenização alguma.

Permissão- é ato administrativo negocial, discricionário e precário, pelo
qual o Poder Público faculta ao particular a execução de serviços de
interesse  coletivo, ou o uso especial de bens públicos; a título gratuito
ou remunerado, nas condições estabelecidas pela  Administração.

Diferença da permissão com a concessão e autorização:
Na concessão- é contrato bilateral- contrata-se um serviço de utilidade
pública.
Na autorização- é ato unilateral- consente-se numa atividade ou situação de
interesse exclusivo ou predominante do particular.
Obs. A CF de 1988 tornou obrigatória a licitação para a permissão de
qualquer serviço público (art. 175).

Aprovação- é o ato administrativo pelo qual o Poder Público verifica a
legalidade e o mérito de outro ato ou de situações e realizações materiais
de seus próprios órgãos, de outras entidades ou de particulares,
dependentes de seu controle, e consente na sua execução ou manutenção. Ex.
fatos materiais- um projeto, uma obra, um serviço.

Admissão- é o ato administrativo vinculado pelo qual o Poder Público,
verificando a satisfação de todos os requisitos legais pelo particular,
defere-lhe determinada situação jurídica de seu exclusivo ou predominante
interesse, como ocorre no ingresso aos estabelecimentos de ensino mediante
concurso de habilitação.
”Não confundir a admissão administrativa com a admissão a emprego, que é
ato de investidura regulado por outros princípios”.

Visto- é o ato administrativo pelo qual o Poder  Público controla o outro
da própria Administração ou do administrado, aferindo sua legitimidade
formal para dar-lhe exeqüibilidade. Não há exame de mérito como é o caso de
aprovação, autorização, homologação.. No visto não alcança o conteúdo do
ato anterior.

Homologação- é ato administrativo de controle pelo qual a autoridade
superior examina a legalidade e a conveniência de ato anterior da própria
Administração, de outra entidade ou de particular, para dar-lhe eficácia. O
ato dependente de homologação é inoperante enquanto não a recebe.

Dispensa- é o ato administrativo que exime o particular do cumprimento de
determinada obrigação até então exigida por lei. Ex. prestação do serviço
militar.

Renúncia- é o ato pelo qual o Poder Público extingue unilateralmente um
crédito ou um direito próprio, liberando definitivamente a pessoa obrigada
perante a Administração. Depende sempre de lei autorizadora.

Protocolo Administrativo- é ato negocial pelo qual o Poder Público acerta
com o particular a realização de determinado empreendimento ou atividade ou
a abstenção de certa conduta, no interesse recíproco da Administração e do
administrado signatário do instrumento particular. Esse ato é vinculante
para todos que o subscrevem, pois gera obrigações e direitos entre as
partes. É sempre um ato bifásico, porque de um lado está a manifestação de
vontade do Poder Público, sujeita ao Direito Administrativo e, de outro, a
do particular ou particulares, regida pelo Direito Privado.
Inclui, nesta conceituação, o protocolo de intenção que precede
o ato ou contrato definitivo.

ATOS ENUNCIATIVOS

Atos administrativos enunciativos são todos aqueles em que a Administração
se limita a certificar ou a atestar um fato, emitir uma opinião sobre
determinado assunto, sem se vincular ao seu enunciado. Enquadram-se:
certidões, os atestados e os pareceres administrativos.

Certidões- são cópias ou fotocópias fiéis e autenticadas de atos ou fatos
constantes de processo, livro ou documento que se encontre nas repartições.
As certidões têm o mesmo valor probante do original (CC, art. 136, III;
CPC, art(s). 364 e 365, III).

Atestados- são atos pelos quais a Administração comprova um fato ou uma
situação de que tenha conhecimento por seus órgãos competentes.
Comprovam um fato ou uma situação existente mas não constante de livros,
papéis ou documentos em poder da Administração.

Pareceres- Pareceres administrativos são manifestações de órgãos técnicos
sobre assuntos submetidos à sua consideração. O parecer tem caráter
meramente opinativo.

1)Parecer normativo- é aquele que, ao ser aprovado pela autoridade
competente, é
convertido em norma de procedimento interno, tornando-se competente, é
convertido em norma de procedimento interno, tornando-se impositivo e
vinculante para todos os órgãos hierarquizados à autoridade que o aprovou.
2)Parecer técnico- é o que provém de órgão ou agente especializado na
matéria não podendo ser contrariado por leigo ou, mesmo, por superior
hierárquico. Nessa modalidade de parecer ou julgamento não prevalece a
hierarquia administrativa, pois não há subordinação no campo da técnica
(STF -RDA 80/136).

Apostilas- são atos enunciativos ou declaratórios de uma situação anterior
criada por lei. Ao apostilar um título, a Administração não cria um
direito, pois apenas reconhece a existência de um direito criado por norma
legal. Equivale a uma averbação.

ATOS PUNITIVOS

São os que contêm uma sanção imposta pela Administração àqueles que
infringem disposições legais, regulamentares ou ordinatórias. Visam punir e
reprimir as infrações administrativas ou a conduta irregular dos servidores
ou dos particulares perante a Administração (Regis Fernandes de Oliveira,
Infrações e Sanções Administrativas , Ed. RT, 1985).

Os atos administrativos punitivos podem ser de atuação interna (cabe à
Administração punir disciplinarmente seus servidores e corrigir os serviços
defeituosos através de sanções estatutárias) e de atuação externa (incumbe
à Administração de velar pela correta observância das normas
administrativas).

1)Atos punitivos de Atuação externa:
Multa- multa administrativa é toda a imposição pecuniária a que se sujeita
o administrado a título de compensação do dano presumido da infração. Nesta
categoria de atos punitivos entram, além das multas administrativas
propriamente ditas, as multas fiscais, que são modalidades específicas do
Direito Tributário.
Interdição de atividade- é o ato pelo qual a Administração veda  a alguém a
prática  de atos sujeitos ao seu controle ou que incidem sobre os seus
bens.
A interdição administrativa deve ser precedida de processo regular e do
respectivo auto, que possibilite defesa do interessado.
Destruição da coisa.- é o ato da Administração pelo qual se inutilizam
alimentos, substâncias, objetos ou instrumentos imprestáveis ou nocivos ao
consumo ou o uso proibido por lei. Ato típico de polícia administrativa.

2) Atos punitivos de Atuação Interna:
Outros atos punitivos podem ser praticados pela Administração visando
disciplinar seus servidores, segundo o regime jurídico a que estão
sujeitos.

INVALIDAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

A invalidação dos atos administrativos inconvenientes, inoportunos ou
ilegítimos constitui tema de alto interesse tanto para a Administração como
para o Judiciário.
O controle dos atos administrativos se dá: internamente pela própria
Administração ou externamente, pelo Poder Judiciário.
A Administração pode desfazer seus próprios atos por considerações de
mérito e de ilegalidade, ao passo que o Judiciário só os pode invalidar
quando ilegais.
Os meios de invalidação são: revogação e anulação.
Obs. A Administração revoga ou anula  o seu próprio ato; o Judiciário
somente anula o ato administrativo. Isto porque a revogação é o
desfazimento do ato por motivo de conveniência ou oportunidade da
Administração, ao passo que a anulação é a invalidação por motivo de
ilegalidade do ato administrativo.
Observa-se a Súmula  473 do STF “A Administração pode anular seus próprios
atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se
originam direitos; ou revogá-los, por motivos de conveniência ou
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os
casos, a apreciação judicial”.

Revogação- é a supressão de um ato administrativo legítimo e eficaz,
realizada pela Administração- e somente por ela- por não mais lhe convir
sua existência.
A revogação funda-se no poder discricionário.
Em princípio, todo ato administrativo é revogável, mas motivos óbvios de
interesse na estabilidade das relações jurídicas e de respeito aos direitos
adquiridos pelos particulares impõe-se limites e restrições a essa
faculdade da Administração.
São revogáveis a qualquer tempo em  qualquer circunstância:- os atos
administrativos gerais ou regulamentares (regulamentos e regimentos).
Quanto aos atos administrativos especiais ou individuais (ex. nomeações,
permissões, licenças, etc.), são também, em tese, revogáveis, desde que
seus efeitos se revelem inconvenientes ou contrários ao interesse público,
mas ocorre que esses atos se podem tornar operantes e irrevogáveis desde a
sua origem ou adquirir esse caráter por circunstâncias supervenientes à sua
emissão. E tais são os que geram direitos subjetivos para o destinatário,
os que exaurem desde logo os seus efeitos e os que transpõem os prazos dos
recursos internos.
Obs. A revogação opera da data em diante  “ex nunc”.

Anulação- é a declaração de invalidação de um ato administrativo ilegítimo
ou ilegal, feita pela própria Administração ou pelo Poder Judiciário.
Baseia-se, portanto, em razões de legitimidade ou legalidade.

Cassação- é a modalidade de anulação do ato que, embora legítimo na sua
origem e formação, torna-se ilegal na sua execução (ex:. Alvará de licença
para construir, expedido legalmente, mas descumprido na execução da obra
licenciada).
Por ilegalidade ou ilegitimidade para fins de anulação do ato
administrativo, deve-se entender não somente a violação frontal da lei.
Abrange não só a clara infringência do texto legal como, também, o abuso,
por excesso ou desvio de poder, ou por relegação dos princípios gerais do
Direito, especialmente os princípios do regime jurídico administrativo.

Quanto ao prazo- a doutrina tem sustentado que não há prazo para anulação
do ato administrativo, mas a Jurisprudência vem atenuando o rigor dessa
afirmativa, para manter atos ilegítimos praticados e operantes há longo
tempo e que já produziram efeitos perante terceiros de boa-fé. Esse
entendimento jurisprudencial arrima-se na necessidade de segurança e
estabilidade jurídica na atuação da Administração.

Os efeitos da anulação- Os efeitos da anulação- retroagem às suas origens
(opera ex tunc). Essa regra, porém, é de ser atenuada e excepcionada para
com terceiros de boa-fé alcançados pelos efeitos incidentes do ato anulado,
uma vez que está amparada pela presunção de legitimidade que acompanha toda
atividade da Administração Pública. Ex. quando anulada uma nomeação de
servidor, deverá ele, se estiver de má-fé, repor os vencimentos percebidos
ilegalmente, mas permanecem válidos os atos por ele praticados no
desempenho de suas atribuições funcionais, porque os destinatários de tais
atos são terceiros em relação ao ato nulo. O mesmo ocorre quando um
suplente é convocado ilegalmente para integrar uma corporação legislativa e
posteriormente vem a ser anulada a sua convocação: perde ele as vantagens
pessoais do exercício da legislatura, mas permanecem válidas as leis e
resoluções de cuja votação participou, ainda que seu voto tenha sido
decisivo nas deliberações do plenário.

Anulação pela própria Administração- constitui a forma normal de
invalidação de atividade ilegítima do Poder Público. Essa faculdade assenta
no poder de autotutela do Estado. É uma justiça interna, exercida pelas
autoridades administrativas em defesa da instituição e da legalidade de
seus atos.

Anulação pelo Poder Judiciário- os atos administrativos nulos ficam
sujeitos não só pela própria Administração como, também, pelo Poder
Judiciário, desde que levados à sua apreciação pelos meios processuais
cabíveis que possibilitem o pronunciamento anulatório.
Controle judicial dos atos administrativos é unicamente de legalidade, mas
nesse campo a revisão é ampla, em face dos preceitos constitucionais- art.
5 XXXV; art 5º LXIX e LXX; art. 5º, LXXIII.
O tema será debatido na exposição quanto ao “Controle do
Judiciário”, constante  mais adiante no programa .

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